Raad van State stelt bevoegdheidsverdeling op scherp

De rechtsmacht van de Raad van State en de bevoegdheidsverdeling tussen de Raad van State en de burgerlijke rechtbanken heeft de voorbije jaren al geleid tot verschillende interessante arresten. Recent heeft de Algemene Vergadering van de Raad van State in arresten van 14 november 2023 met nrs. 257.891, 257.892 en 257.893 over deze bevoegdheidsbeperkingen en de doorwerking van de appreciatiemarge nogmaals duidelijk standpunt ingenomen.

Het principe is bekend. Uit de artikelen 144 en 145 van de Grondwet volgt dat de geschillen over subjectieve rechten - altijd, wat de geschillen over burgerlijke rechten betreft, en in principe wat de geschillen over politieke rechten betreft - tot de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken behoren. De Raad van State is dan ook niet bevoegd om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring waarvan het werkelijke en rechtstreekse voorwerp een geschil over subjectieve rechten betreft. Het bestaan van een geschil over een subjectief recht met betrekking tot handelingen van de overheid veronderstelt dat de eiser zich beroept op een welbepaalde juridische verplichting die een regel van objectief recht aan het bestuur opleg. Opdat een partij zich ten aanzien van de bestuurlijke overheid op een dergelijk recht zou kunnen beroepen, dient de bevoegdheid van de overheid gebonden te zijn of dient de overheid reeds het bestaan van het recht te hebben vastgesteld. De bevoegdheid van de Raad van State hangt bijgevolg af van de vraag of wat bestreden wordt, een beslissing is waarbij de overheid gebruikt heeft gemaakt van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid, of integendeel een beslissing is waarbij de overheid vaststelt dat betrokkene voldoet aan de wettelijke en reglementaire voorwaarden, waardoor de rechtsonderhorige zich kan beroepen op een welbepaald recht. In de mate het gaat om de beoogde vernietiging van een bestuurshandeling genomen met de uitoefening van een bepaalde discretionaire bevoegdheid, kan de Raad van State dus worden gevat.

Eerder werd door de Raad van State ook geoordeeld dat haar bevoegdheid wordt bepaald door het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van het beroep tot nietigverklaring (Cass. (verenigde kamers) 19 februari 2015, C.14.0308.N).

De Raad van State is op grond van de artikelen 144 en 145 van de Grondwet, volgens het Hof van Cassatie, zonder rechtsmacht wanneer de vordering strekt tot de nietigverklaring van een administratieve rechtshandeling waarbij:

(i) een administratieve overheid weigert om een verplichting uit te voeren die overeenstemt met een subjectief recht waarover de verzoekende partij meent te beschikken en

(ii) het ingeroepen annulatiemiddel gebaseerd is op een regel van materieel recht die deze verplichting in het leven roept en het geschil inhoudelijk bepaalt.

Dit maakt dat de Raad van State zonder rechtsmacht is wanneer wordt voldaan aan 2 cumulatieve voorwaarden, waarbij niet alleen moet worden uitgegaan van (i) het voorwerp van de vordering maar ook van (ii) het aangevoerde middel. De eerste voorwaarde is alleen maar vervuld wanneer de bevoegdheid van de administratie volledig gebonden is. Wat betreft het aangevoerde middel beschikt de Raad van State niet over rechtsmacht wanneer het aangevoerde annulatiemiddel wordt afgeleid uit de schending van de rechtsregel welke die verplichting vestigt (Cass. 27 november, nr. 17.0114.N). Opdat er sprake zou zijn van een vordering op grond van een subjectief recht, is vereist dat de verzoekende partij zich beroept op een welbepaalde juridische verplichting die een regel van objectief recht rechtstreeks aan een derde oplegt en bij de nakoming waarvan die partij belang heeft; opdat een verzoekende partij zich op een dergelijk recht zou kunnen beroepen ten aanzien van de bestuurlijke overheid, dient de bevoegdheid van die overheid volledig gebonden te zijn (Cass. (verenigde kamers) 20 december 2007 (2 arresten), C.06.0574.F en C.06.0596.F.). De Raad van State blijft dus bevoegd wanneer het ontstaan van het subjectief recht afhangt van een voorafgaande beslissing van de administratieve overheid, die wat die beslissing betreft over een discretionaire bevoegdheid beschikt, ook al is haar bevoegdheid op bepaalde vlakken gebonden (Cass. (verenigde kamers) 19 februari 2015, C.14.0369.N.).

De Raad oordeelde in arrest nr. 257.891 specifiek nog als volgt:

‘Het gegeven dat de administratieve overheid de wettelijke en reglementaire criteria die aan haar bestuurshandelen ten grondslag liggen moet interpreteren, noch het gegeven dat zij ertoe wordt verplicht feiten juridisch te kwalificeren, leiden ertoe dat zij een discretionaire bevoegdheid uitoefent of dat er niet langer sprake zou zijn van een op haar rustende juridische verplichting en een daarmee overeenstemmend subjectief recht in hoofde van de rechtszoekende.

Er dient te dezen dan ook in de eerste plaats worden nagegaan of de verwerende partij bij het nemen van de bestreden beslissing over enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikte, dan wel slechts over een (volledig) gebonden bevoegdheid en in dat opzicht slechts heeft moeten vaststellen of de reglementair vastgestelde voorwaarden, zoals zij die als overheid interpreteert, vervuld waren.’

Bij de beoordeling van de rechtsmacht van de Raad van State moet dus rekening worden gehouden met:

(i) of de overheid bij het nemen van de beslissing over enige discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikte of slechts over eden volledig gebonden bevoegdheid en slechts heeft moeten vaststellen of de reglementair gestelde voorwaarden, zoals zij die als overheid interpreteert, vervuld waren én

(ii) de ingeroepen middelen en onwettigheden.

De Raad heropent in de betrokken arresten de debatten en wijst de zaak door naar de betrokken kamer met volgende conclusie:

‘ Het valt de bevoegde kamer toe om te oordelen of in casu aan de beide voorwaarden is voldaan, wat inhoudt dat bij de beoordeling van het werkelijk en rechtstreeks voorwerp van de vordering niet alleen acht moet worden geslagen op het voorwerp van de vordering (het petitum) maar ook op het / de aangevoerde middelen (de causa petendi).’

Dit maakt dat ook bij de aangevoerde middelen rekening moet worden gehouden met de bevoegdheidsverdeling en het al dan niet bestaan van discretionaire bevoegdheid. De middelen die worden geformuleerd dienen dus ook een band te vertonen met deze beoordeling.